O Congresso Nacional aprovou nesta quinta-feira, 12 de novembro, um conjunto de 26 projetos relacionados ao Orçamento da União de 2026, com autorizações de créditos que somam aproximadamente R$ 152,4 bilhões. Desse total, R$ 149,44 bilhões estão concentrados em uma única proposta destinada a viabilizar o financiamento de benefícios previdenciários e assistenciais já previstos nas contas federais.
A aprovação representa uma das principais deliberações orçamentárias do segundo semestre, tanto pelo volume financeiro envolvido quanto pela necessidade de recorrer a uma exceção constitucional para autorizar operações de crédito destinadas ao pagamento de despesas correntes.
O principal projeto, o PLN 23/2026, responde por aproximadamente 98,1% do montante anunciado. Os recursos estão associados ao pagamento de aposentadorias, pensões, Bolsa Família, Benefício de Prestação Continuada (BPC) e Renda Mensal Vitalícia (RMV).
Apesar da dimensão financeira, a autorização não corresponde à criação de R$ 149,44 bilhões em novas despesas primárias. O valor integra programações já existentes no Orçamento, mas sua execução por meio de endividamento dependia de aprovação específica do Poder Legislativo.
Os projetos também contemplam investimentos em desenvolvimento regional, infraestrutura, segurança pública, tecnologia, administração tributária e empresas estatais. Entre eles está uma autorização de R$ 290,1 milhões para a Eletronuclear, vinculada a contratos e equipamentos da usina nuclear de Angra 3, cuja conclusão permanece indefinida.
As propostas aprovadas seguem para sanção presidencial. No caso do PLN 23, o substitutivo recebeu 402 votos favoráveis, 12 contrários e uma abstenção na Câmara dos Deputados. No Senado, foram registrados 55 votos favoráveis e nenhum contrário.
Previdência concentra R$ 119 bilhões da autorização
A maior parcela dos recursos autorizados pelo PLN 23/2026 está destinada ao financiamento de benefícios previdenciários. Segundo a composição atualizada do substitutivo aprovado, a Previdência responde por aproximadamente R$ 119,009 bilhões, equivalentes a 79,6% do valor total.
Outros R$ 26 bilhões, correspondentes a 17,4%, estão destinados ao Bolsa Família. O BPC e a Renda Mensal Vitalícia recebem aproximadamente R$ 4,431 bilhões, ou cerca de 3% da autorização.
A distribuição revela a predominância das obrigações previdenciárias na operação. São despesas relacionadas a compromissos regulares de pagamento que precisam ser atendidos independentemente da disponibilidade de receitas suficientes para cobri-los exclusivamente com recursos correntes.
A necessidade de autorização legislativa também expõe uma característica estrutural das finanças federais: o orçamento público precisa conciliar gastos obrigatórios de grande dimensão com regras constitucionais que limitam o uso do endividamento para determinadas finalidades.
O crédito aprovado não deve ser confundido com uma transferência extraordinária de recursos para os beneficiários. Tampouco representa aumento automático dos valores pagos em aposentadorias, pensões ou programas sociais.
O que muda é a possibilidade de financiar parte das despesas já autorizadas por meio de operações de crédito, observadas as condições estabelecidas na legislação.
A emissão efetiva dos títulos públicos dependerá da administração financeira do Tesouro Nacional. Isso significa que o governo passa a dispor da autorização para captar recursos dentro do limite estabelecido, sem estar obrigado a realizar imediatamente uma operação correspondente à totalidade dos R$ 149,44 bilhões.
Por que o governo precisa da autorização para emitir dívida
O PLN 23/2026 está diretamente relacionado à chamada regra de ouro das finanças públicas, prevista no artigo 167, inciso III, da Constituição Federal.
A norma estabelece que as operações de crédito não podem exceder o montante das despesas de capital, salvo quando houver autorização legislativa por meio de créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa e aprovação por maioria absoluta.
Na prática, o mecanismo busca restringir a utilização de endividamento para financiar despesas correntes, preservando uma relação entre a contratação de dívida e as aplicações orçamentárias classificadas como despesas de capital.
Benefícios previdenciários e transferências assistenciais integram o conjunto das despesas correntes. Por isso, quando o financiamento dessas obrigações exige operações de crédito acima do limite constitucional, o Executivo precisa obter autorização específica do Congresso.
O PLN 23 cumpre essa função ao estabelecer o teto das operações vinculadas às despesas identificadas no projeto.
A distinção entre autorização orçamentária e execução financeira é fundamental para compreender seus efeitos sobre as contas públicas. Como as despesas contempladas já estavam previstas, a aprovação não amplia automaticamente o total de gastos primários autorizados nem provoca, isoladamente, deterioração adicional do resultado primário.
Isso não significa, porém, que a operação seja neutra para todos os indicadores fiscais.
Caso o Tesouro efetivamente emita títulos para obter os recursos, a captação terá reflexos sobre o estoque da dívida pública, sua composição e os custos financeiros associados ao endividamento. A intensidade desses efeitos dependerá do volume emitido, das condições de mercado e da utilização das receitas obtidas.
Uma operação dessa natureza pode, portanto, não gerar despesa primária adicional e, ainda assim, produzir consequências para a gestão da dívida e para a necessidade de financiamento do governo.
O parecer aprovado na Comissão Mista de Orçamento chama atenção justamente para esse ponto. O documento recomenda acompanhamento das emissões, das fontes de financiamento substituídas, dos desembolsos e dos efeitos sobre a dívida pública.
A comissão também ressalvou que a autorização excepcional não deve ser interpretada como precedente para transformar o financiamento recorrente de despesas correntes mediante endividamento em prática ordinária.
Congresso reduz em R$ 36,1 bilhões o crédito solicitado pelo governo
O valor aprovado ficou aproximadamente R$ 36,1 bilhões abaixo daquele inicialmente encaminhado pelo Poder Executivo.
A proposta original previa crédito suplementar de R$ 185,555 bilhões para o Orçamento da Seguridade Social. Durante a tramitação, entretanto, o Ministério do Planejamento e Orçamento comunicou alterações nas necessidades de financiamento das despesas abrangidas pelo projeto.
As revisões reduziram o limite para R$ 149,440 bilhões, uma diminuição de aproximadamente 19,5% em relação ao pedido inicial.
O ajuste decorreu da atualização de dotações relacionadas principalmente aos benefícios previdenciários e assistenciais. As modificações foram consideradas no substitutivo apresentado pelo relator da matéria, deputado Hugo Leal (PSD-RJ), e aprovado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
A redução é relevante porque demonstra que a autorização final não reproduziu integralmente a estimativa inicial do Executivo. O Congresso deliberou sobre um limite revisado, compatibilizado com os saldos orçamentários informados durante a tramitação.
Também houve preocupação com o acompanhamento posterior da operação. O parecer estabeleceu recomendações para que eventuais novas alterações nas dotações condicionadas sejam comunicadas e acompanhadas dos ajustes necessários.
A dimensão do crédito, mesmo após a redução, mantém o debate sobre a estrutura do financiamento das despesas obrigatórias.
De um lado, a autorização oferece condições jurídicas para a execução de pagamentos previstos no Orçamento. De outro, evidencia a dependência de mecanismos excepcionais quando o volume das obrigações correntes não encontra cobertura suficiente nas condições ordinárias de financiamento estabelecidas pela Constituição.
Essa tensão entre cumprimento das obrigações sociais, disponibilidade financeira e limites constitucionais é um dos elementos centrais da política fiscal brasileira.
Créditos também alcançam desenvolvimento regional, Justiça e infraestrutura
Além do PLN 23, o Congresso aprovou propostas que destinam recursos a diferentes áreas da administração pública. Embora o conjunto seja apresentado como um pacote orçamentário, cada projeto tem finalidade e tratamento próprios.
Entre os créditos de maior valor está o PLN 6/2026, de aproximadamente R$ 543,7 milhões, cuja maior parcela está direcionada ao Fundo de Desenvolvimento do Nordeste, para apoiar o financiamento de projetos produtivos.
O PLN 20/2026 acrescenta cerca de R$ 520,5 milhões, principalmente para os fundos de desenvolvimento do Nordeste e do Centro-Oeste. Os mecanismos regionais são utilizados para financiar iniciativas econômicas e empreendimentos incluídos nas respectivas políticas de desenvolvimento.
Na área de compromissos financeiros internacionais, o PLN 13/2026 prevê R$ 488,1 milhões para a participação brasileira em fundos e organismos de investimento, incluindo operações relacionadas ao Fonplata e ao BID Invest.
O setor habitacional também aparece entre os beneficiários. O PLN 30/2026 abre crédito de aproximadamente R$ 420,7 milhões, principalmente para obrigações relacionadas à negociação de contratos antigos vinculados ao Fundo de Compensação das Variações Salariais.
Essas despesas decorrem de mecanismos de financiamento habitacional de períodos anteriores, cujos compromissos ainda produzem efeitos sobre as contas públicas.
Em segurança pública e infraestrutura, o PLN 19/2026 destina R$ 130 milhões a investimentos no sistema penitenciário e a obras de pesagem rodoviária. O PLN 27/2026 autoriza outros R$ 115 milhões para ações relacionadas ao aumento do fluxo migratório de venezuelanos em Roraima, abrangendo saúde, educação e segurança.
O sistema de Justiça e os órgãos de controle também recebem reforços. O PLN 35/2026 contempla aproximadamente R$ 115 milhões para o Tribunal de Contas da União, o Poder Judiciário, a Defensoria Pública da União e o Ministério Público da União.
O PLN 11/2026, por sua vez, prevê cerca de R$ 56,2 milhões para despesas de instituições do sistema de Justiça.
Na área tecnológica, o PLN 22/2026 autoriza R$ 34,94 milhões para investimentos do Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), enquanto o PLN 4/2026 destina aproximadamente R$ 34 milhões à implementação da reforma tributária.
O Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação recebe R$ 13,2 milhões por meio do PLN 3/2026, para políticas de fomento nas áreas de biotecnologia, ciências agrárias e saúde.
O conjunto também inclui propostas de natureza normativa, que não se confundem com a abertura de créditos adicionais. Entre elas estão projetos relacionados à reestruturação administrativa da Receita Federal, à execução de despesas ligadas à Copa do Mundo Feminina de 2027 e a possibilidades de remanejamento orçamentário.
Essa diversidade impede interpretar os 26 projetos como uma operação financeira uniforme. Créditos suplementares reforçam dotações existentes, enquanto créditos especiais permitem incluir programações não contempladas originalmente. Outras propostas modificam condições legais para a execução do próprio orçamento.
Durante a votação, parlamentares também divergiram sobre o volume de matérias submetidas à apreciação perto do encerramento do exercício. O deputado Gilson Marques (Novo-SC) criticou a concentração de projetos e o tempo de discussão de cada despesa. Hildo Rocha (MDB-MA), por outro lado, destacou o uso de cancelamentos e remanejamentos como instrumentos para viabilizar créditos adicionais.
Angra 3 recebe R$ 290 milhões, mas futuro da usina continua indefinido
Entre as autorizações aprovadas, o PLN 25/2026 reserva R$ 290.058.339 para a Eletronuclear, estatal responsável pela implantação da usina termonuclear Angra 3, em Angra dos Reis, no litoral do Rio de Janeiro.
A proposta reforça o orçamento de investimento da companhia para atender compromissos relacionados ao empreendimento. Diferentemente de uma transferência direta do Tesouro Nacional, a fonte de financiamento indicada para o crédito é a geração própria de recursos da Eletronuclear.
Segundo a justificativa apresentada pelo Executivo, a suplementação permitirá antecipar despesas associadas a contratos de engenharia estrangeira, suprimentos importados e fornecimentos nacionais.
Entre os compromissos estão operações relacionadas à empresa Framatome, além do recebimento de equipamentos ainda em fabricação e de providências necessárias ao encerramento ou à reorganização de contratos existentes.
A intenção é reduzir riscos de disputas judiciais, atrasos e encargos adicionais que poderiam comprometer a viabilidade financeira do empreendimento.
A antecipação também busca organizar a transferência de etapas remanescentes de determinados fornecimentos para o futuro contratado responsável pela execução integrada da obra.
A autorização não representa, entretanto, uma decisão de retomar integralmente a construção.
O Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) continua responsável pela deliberação sobre a continuidade ou o abandono programado do empreendimento, considerando os estudos técnicos e econômicos necessários.
A diferença entre liberar recursos para compromissos contratuais e autorizar definitivamente a conclusão de Angra 3 é relevante. Mesmo sem uma decisão sobre o destino da usina, a Eletronuclear permanece sujeita a obrigações financeiras decorrentes de contratos, equipamentos e estruturas já existentes.
O crédito aprovado pretende administrar parte dessas obrigações. Não resolve, isoladamente, o financiamento necessário para concluir a construção nem define as condições de comercialização da energia que seria produzida.
TCU identifica R$ 2,5 bilhões em despesas ligadas à paralisação de Angra 3
A aprovação do crédito para a Eletronuclear ocorre em meio a questionamentos sobre os custos acumulados pela indefinição do futuro de Angra 3.
Em acompanhamento realizado sobre a situação econômico-financeira da empresa e de outras companhias do setor nuclear, o Tribunal de Contas da União identificou aproximadamente R$ 2,5 bilhões em despesas entre 2024 e meados de 2026 relacionadas à manutenção da estrutura da obra paralisada e ao pagamento de dívidas contraídas para financiá-la.
A constatação consta do Acórdão 2.908/2026-Plenário, relatado pelo ministro Benjamin Zymler e apreciado em outubro.
O levantamento demonstra que a ausência de uma decisão definitiva produz consequências financeiras mesmo durante a paralisação das obras. A preservação de estruturas, o cumprimento de contratos e os encargos decorrentes do financiamento continuam exigindo recursos.
A situação é agravada pelos indicadores financeiros da Eletronuclear. Segundo o acompanhamento do TCU, a companhia registrou prejuízo líquido de R$ 142 milhões em 2025, dívida líquida ajustada superior a R$ 7,25 bilhões e índice de liquidez corrente de 0,76.
O indicador de liquidez revela que os ativos circulantes da empresa eram insuficientes para cobrir integralmente seus compromissos de curto prazo, evidenciando restrições financeiras que ultrapassam a discussão sobre a construção de Angra 3.
O Tribunal também identificou efeitos sobre as Indústrias Nucleares do Brasil (INB), responsáveis pelo fornecimento de combustível nuclear às usinas em operação. A companhia registrou prejuízo de R$ 156 milhões em 2025, em parte associado a atrasos de pagamentos da Eletronuclear.
A deterioração financeira dessas empresas representa um risco para a estrutura do setor nuclear brasileiro, uma vez que suas atividades estão relacionadas ao abastecimento de combustível, à operação das usinas existentes e à execução de investimentos estratégicos.
Outro ponto destacado pelo TCU diz respeito à suspensão temporária de pagamentos de dívidas da Eletronuclear junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
O Tribunal observou que a postergação proporciona alívio momentâneo de caixa, mas não elimina as obrigações financeiras. Pelo contrário, pode ampliar o saldo devedor devido à capitalização dos valores cujo pagamento foi adiado.
Nesse contexto, a liberação de R$ 290 milhões para contratos de Angra 3 representa uma intervenção pontual sobre obrigações existentes, sem modificar necessariamente o desequilíbrio financeiro mais amplo identificado pelo órgão de controle.
Governo terá dois prazos de 120 dias para definir o futuro da usina
Diante da persistência das incertezas, o TCU estabeleceu providências para que os órgãos federais avancem na decisão sobre Angra 3.
O Ministério de Minas e Energia deverá, em articulação com instituições como BNDES, Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), Empresa de Pesquisa Energética (EPE), Eletronuclear e demais entidades envolvidas, atualizar e disponibilizar os documentos necessários à deliberação do CNPE.
O prazo estabelecido para essa etapa é de até 120 dias.
Após a disponibilização da documentação, o Conselho Nacional de Política Energética terá mais 120 dias para decidir sobre a continuidade ou o abandono programado da construção.
A determinação busca encerrar um período prolongado de indefinição institucional, durante o qual o empreendimento continuou gerando obrigações financeiras sem que houvesse uma decisão conclusiva sobre sua viabilidade.
Angra 3 possui capacidade projetada de aproximadamente 1.405 megawatts, mas não dispõe de cronograma definitivo de conclusão. A eventual retomada exige uma modelagem que considere os investimentos remanescentes, os custos de financiamento, a remuneração do capital e as condições de comercialização da energia.
A opção pelo abandono programado também envolve custos e obrigações associados às estruturas existentes, contratos e medidas necessárias à descontinuação do projeto.
Por isso, a decisão não se resume à comparação entre o valor já investido e os recursos adicionais necessários. A avaliação econômica precisa considerar os custos futuros de cada alternativa, os riscos financeiros, os compromissos contratuais e os benefícios energéticos esperados.
Enquanto essa definição não ocorre, a Eletronuclear permanece administrando despesas e obrigações vinculadas a um empreendimento cuja destinação final ainda depende de decisão governamental.
Aprovação transfere atenção para a execução dos créditos e o custo da dívida
Com a conclusão das votações no Congresso, o acompanhamento das medidas passa a depender da sanção presidencial e da execução orçamentária e financeira ao longo do restante de 2026.
No caso do PLN 23, a questão central será o volume de operações de crédito efetivamente realizado pelo Tesouro Nacional para financiar as despesas previdenciárias e assistenciais contempladas na autorização.
O limite aprovado de R$ 149,44 bilhões não significa que toda essa quantia será necessariamente captada no mercado. A necessidade efetiva dependerá das condições de caixa, da evolução das receitas e da utilização das demais fontes disponíveis para o financiamento federal.
Para os demais créditos, os efeitos dependerão das programações autorizadas, das fontes de recursos estabelecidas e das condições específicas de execução de cada projeto.
Em Angra 3, o acompanhamento terá duas dimensões distintas: a utilização dos recursos destinados aos contratos da Eletronuclear e o cumprimento das determinações do TCU para que o CNPE decida sobre o futuro da construção.
A aprovação de R$ 152,4 bilhões em créditos orçamentários evidencia, assim, questões diferentes reunidas em uma mesma sessão legislativa. A principal delas está relacionada ao financiamento de benefícios sociais e previdenciários já previstos, enquanto as demais envolvem reforços de dotações, investimentos específicos e reorganização de compromissos da administração federal.
O resultado fiscal dessas medidas não poderá ser avaliado apenas pelo valor nominal anunciado. Será necessário observar quanto foi efetivamente executado, quais fontes de financiamento foram utilizadas e quais impactos ocorreram sobre a dívida pública e as obrigações futuras da União.
Fontes:
Congresso Nacional — PLN 23/2026, substitutivo aprovado e parecer da Comissão Mista de Orçamento sobre a autorização de R$ 149,44 bilhões.
Senado Federal — registro da votação do PLN 23/2026 em 12 de novembro de 2026 e detalhamento das destinações previdenciárias e assistenciais.
Câmara dos Deputados — registro da aprovação dos 26 projetos orçamentários e detalhamento dos créditos que somam aproximadamente R$ 152,4 bilhões.
Congresso Nacional — PLN 25/2026, parecer da Comissão Mista de Orçamento e justificativa do crédito destinado à Eletronuclear.
Tribunal de Contas da União — Acórdão 2.908/2026-Plenário, sobre a situação financeira das empresas nucleares e as determinações relacionadas à usina Angra 3.
