A equipe econômica do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), reeleito no domingo (25), prepara uma proposta de emenda à Constituição (PEC) para ampliar a capacidade do governo federal de conter despesas e perseguir o centro da meta fiscal, segundo informações publicadas pela imprensa nesta segunda-feira (26). A iniciativa buscaria permitir bloqueios orçamentários mais amplos quando a arrecadação ficar abaixo das projeções, com o objetivo de fortalecer o resultado primário e melhorar a trajetória da dívida pública. A decisão de encaminhar a proposta ao Congresso Nacional, porém, depende de Lula, e o texto ainda não foi formalmente apresentado.
A discussão ocorre em meio à preparação do próximo mandato e à necessidade de compatibilizar compromissos de campanha com as restrições fiscais. O projeto de Orçamento de 2027 prevê superávit primário de R$ 18,6 bilhões quando consideradas todas as receitas e despesas primárias, sem as deduções autorizadas pela legislação. Para a verificação da meta fiscal, entretanto, o resultado projetado sobe para R$ 83,4 bilhões após a aplicação dessas exclusões, valor R$ 10,1 bilhões superior ao objetivo central estabelecido para o ano.
A diferença entre as duas medidas evidencia a importância das regras utilizadas para calcular o cumprimento da meta. O governo pode atender formalmente ao objetivo fiscal mesmo quando o resultado primário integral é significativamente menor, desde que sejam respeitadas as condições previstas na legislação. A PEC em estudo pretende ampliar a margem de atuação da administração federal quando houver risco de frustração de receitas, mas seu alcance dependerá do conteúdo que vier a ser apresentado.
Diferença entre o centro da meta e o limite mínimo orienta a discussão
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2027 estabelece uma meta de superávit primário de R$ 73,2 bilhões para o governo central, equivalente a 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB) na estimativa orçamentária. O regime fiscal também prevê uma faixa de tolerância de 0,25 ponto percentual do PIB para cima e para baixo. Com isso, o limite inferior fica em R$ 36,6 bilhões, enquanto o superior alcança R$ 109,8 bilhões.
Essa estrutura permite que o governo cumpra a meta fiscal sem necessariamente atingir o valor central. Um resultado de R$ 36,6 bilhões, por exemplo, corresponde à metade do superávit de R$ 73,2 bilhões previsto como referência para 2027, mas ainda atende ao limite inferior da faixa de tolerância.
A diferença de R$ 36,6 bilhões entre o centro e o piso da meta ajuda a dimensionar o espaço existente entre a ambição fiscal originalmente estabelecida e o resultado mínimo admitido para fins de cumprimento formal. Se a arrecadação ficar abaixo do previsto, o governo precisará avaliar quanto deve conter de despesas para preservar o resultado exigido pelas regras vigentes.
É nesse ponto que a proposta em preparação pretende atuar. A equipe econômica busca maior liberdade para limitar a execução orçamentária e tentar alcançar o centro da meta, em vez de concentrar o esforço de contenção apenas no montante necessário para respeitar o limite inferior.
A PEC, portanto, não representa uma mudança já aprovada na meta de 2027 nem significa que o governo tenha abandonado o objetivo de superávit. A discussão envolve os mecanismos usados para administrar as despesas durante o exercício financeiro, especialmente quando as receitas efetivamente arrecadadas divergem das estimativas consideradas na elaboração do Orçamento.
A legislação distingue o resultado primário do resultado nominal. O primeiro compara receitas e despesas primárias, sem contabilizar os juros da dívida pública. O segundo incorpora também o resultado financeiro decorrente dos juros. Um superávit primário maior contribui para reduzir a necessidade de financiamento do governo, mas não garante, isoladamente, a diminuição da dívida em relação ao PIB: a evolução do endividamento também depende dos juros, do crescimento econômico e de outros fatores fiscais e financeiros.
Orçamento de 2027 combina superávit integral menor e resultado ajustado maior
Os números apresentados pelo Ministério da Fazenda mostram por que a leitura das contas públicas exige distinguir o resultado efetivo previsto da medida utilizada para verificar a meta.
O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2027 estima um superávit primário de R$ 18,6 bilhões sem deduções. Na conta ajustada para o cumprimento da meta, que considera despesas excluídas da apuração conforme a legislação, o resultado previsto é de R$ 83,4 bilhões.
A diferença aritmética entre os dois valores é de aproximadamente R$ 64,8 bilhões. Esse montante corresponde à diferença entre as medidas apresentadas no projeto e não representa, por si só, uma despesa adicional ou uma receita nova. Trata-se do efeito das exclusões admitidas no cálculo ajustado.
Na comparação com o centro da meta, o resultado ajustado projetado oferece uma margem positiva de R$ 10,1 bilhões. Essa folga, entretanto, depende da materialização das receitas, da execução das despesas e da manutenção das hipóteses utilizadas pelo governo na elaboração do orçamento. A estimativa não elimina a possibilidade de necessidade de contingenciamento ao longo do ano.
O projeto também estabelece um limite de R$ 2,576 trilhões para as despesas primárias sujeitas ao teto do regime fiscal, aumento nominal de R$ 183,8 bilhões, ou 7,7%, em relação ao limite de 2026. A atualização considera a inflação e o crescimento real autorizado pelas regras do arcabouço fiscal.
A composição desses gastos restringe a margem de ajuste da administração federal. Segundo os dados oficiais do projeto, as despesas obrigatórias representam 91,7% do total das despesas primárias previstas para 2027, ante 92,4% em 2026. Pela diferença entre esses percentuais, a parcela não obrigatória passa de 7,6% para 8,3%, acréscimo de 0,7 ponto percentual.
Embora a participação das despesas obrigatórias diminua, elas continuam concentrando a maior parte do Orçamento primário. Previdência, pessoal, benefícios sociais e outras obrigações legais limitam a capacidade de reduzir gastos apenas com decisões administrativas sobre despesas discricionárias.
Esse quadro ajuda a explicar a procura por mudanças no mecanismo de contingenciamento. Uma retenção maior pode contribuir para preservar a meta fiscal em momentos de queda de arrecadação, mas o resultado depende dos recursos que podem legalmente ser restringidos, do comportamento das receitas e das obrigações que permanecem protegidas.
Lei fiscal e decisões do TCU delimitam a margem de contingenciamento
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que, quando a avaliação das contas indicar que a arrecadação poderá ser insuficiente para cumprir as metas fiscais, os Poderes devem limitar o empenho e a movimentação financeira nos montantes necessários, conforme os critérios previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O mecanismo de contingenciamento procura adequar o ritmo de execução das despesas à disponibilidade de receitas. O bloqueio orçamentário, por sua vez, está relacionado ao cumprimento dos limites de gastos do regime fiscal. Embora ambos possam restringir recursos disponíveis, têm fundamentos distintos e não devem ser tratados como instrumentos idênticos.
A discussão sobre qual referência utilizar para calcular a necessidade de contingenciamento ganhou relevância em decisões do Tribunal de Contas da União (TCU). Em 2025, a Corte apontou riscos para a sustentabilidade da dívida e para a credibilidade do arcabouço fiscal quando o limite inferior da faixa de tolerância é utilizado como parâmetro de gestão, em substituição ao centro da meta.
O debate, entretanto, também envolve as regras legais aplicáveis à execução do Orçamento. A legislação orçamentária pode estabelecer o limite inferior como referência para o cálculo da contenção necessária, ainda que o governo tenha interesse econômico em atingir o valor central. O acórdão do TCU reconheceu essa restrição ao examinar as normas então vigentes e alertou para os riscos associados à condução da política fiscal pelo piso da banda.
O projeto da LDO de 2027 mantém, em seu texto apresentado pelo Executivo, a referência ao limite inferior do intervalo de tolerância para apurar o montante necessário de limitação de empenho e movimentação financeira. A proposta de emenda constitucional surge, assim, em uma discussão que não se limita à definição de uma meta anual: envolve as condições jurídicas para que o governo retenha mais recursos durante a execução orçamentária.
A mudança pretendida dependerá da redação final da PEC e de sua tramitação. Sem o texto formal, não é possível determinar quais dispositivos constitucionais seriam alterados, quais despesas seriam abrangidas nem quais salvaguardas poderiam ser incluídas para disciplinar a aplicação do novo mecanismo.
A proposta também não deve ser confundida com um contingenciamento já decretado. Até a apresentação de um ato formal, não há mudança na regra vigente apenas porque a equipe econômica estuda a iniciativa.
Contenção de despesas em 2026 mostra como os mecanismos funcionam
O acompanhamento das contas de 2026 oferece um exemplo concreto da aplicação das regras atuais. No relatório de avaliação de receitas e despesas primárias do quarto bimestre, divulgado em 24 de setembro, o governo federal informou contenção total de aproximadamente R$ 16,1 bilhões.
Desse montante, R$ 13,6 bilhões estavam associados ao contingenciamento necessário para cumprir o limite inferior da meta de resultado primário. O bloqueio de despesas sujeito ao limite de gastos, por sua vez, havia sido reduzido para R$ 2,4 bilhões, após a revisão das estimativas orçamentárias.
A avaliação ilustra como as duas restrições podem operar simultaneamente. A projeção de despesas sujeitas ao limite anual do regime fiscal diminuiu, permitindo reduzir o bloqueio. Ao mesmo tempo, a necessidade de adequar o resultado primário às receitas esperadas levou à manutenção do contingenciamento.
Entre os ajustes considerados no relatório estavam a revisão das estimativas de benefícios previdenciários, de gastos com pessoal e de despesas com o Benefício de Prestação Continuada. O governo informou que a projeção de gastos previdenciários havia recuado R$ 11,5 bilhões, em parte devido a ganhos de eficiência no processamento dos benefícios pelo Instituto Nacional do Seguro Social.
A revisão das despesas obrigatórias com controle de fluxo também incorporou o impacto previsto para o reajuste de 15% do Bolsa Família anunciado naquele mês. O episódio mostra que a redução de uma estimativa de despesa pode abrir espaço dentro do limite orçamentário sem representar necessariamente uma decisão de cancelar um programa.
Para 2027, a intenção relatada de ampliar a capacidade de contingenciamento acrescenta uma dimensão diferente ao debate: a possibilidade de restringir mais gastos do que o estritamente necessário para permanecer acima do piso da meta. O objetivo seria preservar uma margem maior de segurança para o resultado fiscal caso a arrecadação se mostre inferior ao que foi estimado.
Revisão de despesas obrigatórias e crédito subsidiado integra discussão mais ampla
Além da PEC, relatos sobre as conversas da equipe econômica mencionam outras iniciativas para reforçar as contas públicas no próximo mandato. Entre elas estão a revisão de despesas obrigatórias, a desaceleração da concessão de crédito subsidiado e medidas para limitar pagamentos adicionais a servidores públicos que ultrapassem os limites remuneratórios aplicáveis.
Também foi relatada a possibilidade de modificar o critério de atualização dos pisos constitucionais de Saúde e Educação, vinculando sua expansão às regras de crescimento das despesas do arcabouço fiscal. A hipótese ainda não equivale a uma decisão de governo e não há texto formal disponível que permita avaliar seus efeitos sobre o financiamento das duas áreas.
O PLOA de 2027 prevê R$ 272,2 bilhões para a Saúde e R$ 141,2 bilhões para a Educação. No caso da Educação, o valor supera em R$ 2,4 bilhões o piso de R$ 138,8 bilhões indicado pelo projeto. Uma alteração na fórmula de atualização dos mínimos constitucionais poderia modificar a trajetória de crescimento desses valores, mas não permite concluir, sem uma proposta detalhada, que os recursos nominais seriam necessariamente reduzidos.
O crédito subsidiado também envolve uma dimensão distinta da contenção tradicional de despesas. Operações de crédito com condições favorecidas podem gerar custos para o setor público por meio de subsídios financeiros, fundos ou instituições públicas, conforme o desenho de cada programa. Uma desaceleração dessas linhas poderia reduzir a expansão desse tipo de apoio, mas seu impacto fiscal dependeria dos instrumentos adotados e das operações alcançadas.
As alternativas exigem decisões políticas e técnicas porque envolvem tanto o cumprimento das regras fiscais quanto a continuidade de políticas públicas. A revisão de gastos obrigatórios, por exemplo, pode demandar alterações legislativas específicas. Mudanças em vinculações constitucionais exigem tratamento jurídico próprio, enquanto a revisão de programas de crédito depende das regras que disciplinam cada mecanismo.
A equipe econômica também terá de compatibilizar eventuais ajustes com os compromissos assumidos durante a campanha. O resultado de 2027 dependerá, portanto, não apenas da possibilidade de reter recursos, mas do conjunto de decisões sobre despesas, receitas, benefícios, investimentos e instrumentos de financiamento público.
Envio da PEC depende de decisão presidencial e aprovação do Congresso
A apresentação formal da emenda ainda depende de uma decisão de Lula. Segundo as informações publicadas sobre a discussão, a definição também está relacionada à composição da equipe que conduzirá as áreas econômicas do governo, especialmente Fazenda, Planejamento e Casa Civil.
Se o presidente decidir encaminhar a PEC, o texto precisará explicitar o alcance da mudança e sua relação com o regime fiscal vigente. A tramitação de uma emenda constitucional exige três quintos dos votos dos parlamentares, em dois turnos de votação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Não se trata, portanto, de uma alteração que possa ser implementada apenas por decreto ministerial.
Até que o texto seja apresentado e aprovado, permanecem em vigor os critérios legais aplicáveis ao contingenciamento e ao cumprimento da meta fiscal. A proposta em estudo sinaliza uma tentativa de aumentar a margem de reação do Executivo diante de uma eventual frustração de receitas, mas não garante, por si só, um superávit maior nem uma trajetória descendente da dívida.
O resultado dependerá da articulação entre as regras fiscais, a execução do Orçamento de 2027 e as decisões que o novo governo tomar para ajustar despesas e receitas. A definição da PEC será uma das etapas para esclarecer se a estratégia fiscal seguirá concentrada no cumprimento do limite mínimo da meta ou se buscará mecanismos adicionais para aproximar a execução das contas públicas de seu objetivo central.
Fontes:
Tribunal Superior Eleitoral – resultado oficial do segundo turno das eleições presidenciais de 2026
Ministério da Fazenda – Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2027, projeções de superávit primário e limites de despesas
Ministério do Planejamento e Orçamento – relatório de avaliação de receitas e despesas primárias do quarto bimestre de 2026
Presidência da República – Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 200 de 2023 e texto do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2027
Tribunal de Contas da União – Acórdão 2.843 de 2025 sobre a utilização do limite inferior da meta fiscal como parâmetro para contingenciamento
Folha de S.Paulo – reportagem de 25 de outubro de 2026 sobre a PEC em estudo e as medidas fiscais discutidas pela equipe econômica
