Na manhã de 29 de julho de 1998, os olhos do mercado financeiro internacional estavam voltados para a Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Em uma sequência de 12 disputas, o governo federal transferiu ao setor privado o controle das companhias formadas a partir da divisão do Sistema Telebrás, responsável pela maior parte da telefonia brasileira. A operação arrecadou R$ 22,057 bilhões, o equivalente a aproximadamente US$ 19 bilhões na cotação daquele período, e produziu um ágio médio de 63,76% sobre os preços mínimos definidos para os lotes.
O tamanho da operação, a presença de grupos estrangeiros e a importância estratégica das empresas fizeram com que o evento fosse tratado desde aquela época como “o leilão do século”. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, responsável pela estruturação da desestatização, classificou a transação como a maior venda de um bloco de controle realizada até então no mundo. Mais do que uma arrecadação extraordinária, o leilão transferiu para novos controladores uma infraestrutura que determinaria como brasileiros trabalhariam, consumiriam, fariam negócios e se comunicariam nas décadas seguintes.
A privatização não inventou o telefone celular no Brasil. Os primeiros sistemas móveis já estavam em funcionamento desde o início da década de 1990, e a própria Telebrás havia conduzido investimentos, pesquisas e contratações para introduzir a tecnologia. O que o leilão fez foi alterar radicalmente a escala, a velocidade e a estrutura financeira dessa expansão.
O celular que hoje serve para realizar pagamentos, acessar bancos, estudar, trabalhar, pedir transporte, acompanhar notícias e manter empresas em operação deve parte importante de sua presença massiva à reorganização iniciada em 1998. A mudança de controle abriu caminho para aportes de capital, competição entre operadoras, expansão dos planos pré-pagos, novas licenças, importação acelerada de equipamentos e implantação de redes em ritmo que o antigo modelo estatal já não conseguia sustentar.
Essa transformação, porém, não pode ser contada como uma história simples de triunfo privado sobre ineficiência pública. O sistema vendido havia sido construído durante décadas com capital estatal, pesquisa nacional e recursos cobrados dos próprios usuários. Nos anos anteriores ao leilão, a Telebrás registrou investimentos recordes e já ampliava sua rede móvel. Depois da privatização, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social continuou financiando parte relevante dos investimentos das novas empresas.
O resultado foi um modelo mais complexo do que a oposição entre Estado e mercado sugere. O capital privado passou a controlar a operação e a capturar o retorno dos mercados mais rentáveis. O Estado permaneceu como regulador, financiador, formulador de políticas de universalização e operador de infraestrutura em localidades nas quais o investimento não se paga apenas com a receita dos consumidores.
Vinte e oito anos depois, a privatização da Telebrás continua sendo um dos acontecimentos econômicos mais influentes da história recente do país. Ela explica uma parte decisiva da expansão das comunicações, mas também ajuda a entender por que o Brasil possui centenas de milhões de linhas móveis e, ao mesmo tempo, ainda depende de fundos públicos, obrigações regulatórias e de uma empresa estatal para conectar escolas, unidades de saúde, fronteiras e comunidades remotas.
Antes do leilão, a Telebrás unificou um sistema fragmentado
A história que culminou no leilão de 1998 começou muito antes. Até a década de 1960, o sistema brasileiro de telecomunicações era formado por centenas de operadoras locais, com padrões técnicos diferentes, baixa integração e grande concentração dos serviços nas áreas urbanas mais ricas.
O Código Brasileiro de Telecomunicações, aprovado em 1962, estabeleceu as bases para uma política nacional no setor. Dez anos depois, a Lei nº 5.792, de 11 de julho de 1972, autorizou a criação da Telecomunicações Brasileiras S.A., a Telebrás. A companhia passou a funcionar como holding de um sistema formado por operadoras estaduais e pela Empresa Brasileira de Telecomunicações, a Embratel, responsável pelas comunicações de longa distância.
O modelo permitiu integrar redes, padronizar equipamentos e levar telefonia a todos os municípios brasileiros. Em meados da década de 1990, o Sistema Telebrás reunia 27 operadoras estaduais, além da Embratel, e havia consolidado uma rede nacional que conectava regiões até então isoladas.
A estatal também desempenhou um papel de política industrial. Em 1976, criou o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações, o CPqD, instalado em Campinas. O centro desenvolveu tecnologias de transmissão, centrais digitais, fibras ópticas e sistemas de comutação, transferindo conhecimento para fabricantes brasileiros.
Relatórios históricos mostram que, no fim da década de 1980, dezenas de indústrias nacionais mantinham contratos de transferência tecnológica com o sistema. Em 1988, havia 65 contratos relacionados a produtos e processos desenvolvidos com participação do CPqD e de empresas brasileiras. A Telebrás não era apenas uma compradora de equipamentos: funcionava como coordenadora de pesquisa, encomendas e desenvolvimento industrial.
O sistema apresentou avanços, mas enfrentou limitações financeiras e administrativas. As tarifas eram controladas como instrumento de combate à inflação, os investimentos dependiam do orçamento público e parte das receitas era retida pelo governo. A capacidade de expansão tornou-se insuficiente diante da urbanização, do crescimento da economia e da demanda por novos serviços.
O resultado era uma telefonia marcada pela escassez. Conseguir uma linha fixa podia exigir longa espera e participação em planos de autofinanciamento. O assinante frequentemente adquiria ações da empresa telefônica como parte da contratação. Como o número de linhas era limitado, o direito de uso do telefone adquiriu valor patrimonial e podia ser negociado no mercado.
Esse modelo ajudou a financiar a expansão da rede, mas excluiu famílias sem capacidade de desembolsar valores elevados. O telefone era simultaneamente serviço público, investimento financeiro e símbolo de posição econômica.
O celular brasileiro nasceu dentro do sistema estatal
A associação direta entre privatização e nascimento da telefonia móvel apaga uma parte relevante da história. O celular já existia no Brasil antes do leilão, e sua implantação começou dentro do Sistema Telebrás.
No fim da década de 1980, a estatal realizava estudos e contratações para implantar redes móveis em Brasília, no Rio de Janeiro e em São Paulo. Os projetos iniciais previam dezenas de milhares de terminais, uma escala pequena diante do mercado atual, mas representavam uma mudança tecnológica profunda.
O Rio de Janeiro tornou-se, em 1990, a primeira cidade brasileira a receber comercialmente o serviço de telefonia móvel. Brasília veio em seguida, em 1991. Os aparelhos eram grandes, caros e destinados principalmente a executivos, empresas e consumidores de alta renda. As redes analógicas ofereciam cobertura limitada e cobravam tarifas elevadas.
A expansão, contudo, já estava em curso. Em 1993, o Sistema Telebrás registrava 250.522 terminais celulares. Em 1995, o número de terminais móveis instalados havia superado 1,5 milhão, crescimento de 112% em relação ao ano anterior. No mesmo período, o sistema possuía aproximadamente 13,3 milhões de terminais fixos e 366 mil telefones públicos.
Em 1997, o último ano completo antes da privatização, a Telebrás realizou investimentos de R$ 7,6 bilhões, então o maior volume de sua história. O valor superou em 11,8% o registrado no ano anterior. A companhia também informou lucro líquido consolidado de R$ 3,9 bilhões e continuava digitalizando as redes móveis.
Esses números impedem duas simplificações. A primeira é a afirmação de que a telefonia celular teria surgido apenas depois da privatização. A segunda é a ideia de que o Sistema Telebrás estava completamente paralisado ou incapaz de investir quando foi vendido.
O problema central não era a inexistência de tecnologia ou conhecimento. Era a dificuldade de ampliar rapidamente a escala em um país continental, com demanda reprimida, restrições fiscais e um modelo institucional que subordinava a expansão das redes às decisões orçamentárias e políticas do governo.
A privatização não criou o celular brasileiro. Ela transformou uma tecnologia que já existia, mas atendia a uma minoria, em um mercado de massa.
A abertura começou três anos antes da venda
O leilão de 1998 foi a etapa mais visível de uma reforma iniciada em 1995. Naquele ano, a Emenda Constitucional nº 8 alterou o artigo 21 da Constituição e eliminou a exigência de que os serviços de telecomunicações fossem explorados exclusivamente por empresas sob controle estatal.
A mudança autorizou a União a prestar os serviços diretamente ou por meio de concessão, permissão e autorização. Sem a emenda, a transferência do Sistema Telebrás para grupos privados não teria base constitucional.
Em 1996, a chamada Lei Mínima das Telecomunicações disciplinou serviços considerados prioritários para a abertura, como telefonia móvel, transmissão por satélite e serviços de valor adicionado. A norma permitiu a licitação da Banda B da telefonia celular, criando concorrentes privados para as operadoras móveis controladas pelo Sistema Telebrás.
A estrutura definitiva veio com a Lei Geral de Telecomunicações, sancionada em 16 de julho de 1997. A legislação reorganizou o setor, estabeleceu princípios de competição e universalização e criou a Agência Nacional de Telecomunicações, a Anatel.
A Anatel recebeu autonomia administrativa, poder regulatório e atribuições para fiscalizar empresas, administrar frequências, controlar tarifas do regime público e aplicar sanções. A criação de uma agência independente procurava separar as funções de formular políticas, regular o mercado e operar serviços. Antes, essas atividades estavam concentradas dentro da estrutura estatal.
Em abril de 1998, o Decreto nº 2.546 aprovou o modelo de reestruturação e desestatização das empresas federais de telecomunicações. O Plano Geral de Outorgas dividiu o país em três grandes regiões de telefonia fixa e reservou uma quarta área para o serviço de longa distância nacional e internacional.
O Plano Geral de Metas para a Universalização fixou obrigações de expansão das linhas individuais e dos telefones públicos. O desenho também separou as empresas de telefonia fixa das companhias celulares e previu a entrada das chamadas operadoras-espelho, criadas para disputar clientes com as antigas concessionárias.
A intenção era evitar que o monopólio estatal se transformasse em um monopólio privado nacional. O governo optou por fragmentar a Telebrás e criar empresas regionais, submetidas a metas e à concorrência progressiva.
Como o maior leilão do Brasil foi organizado
A preparação para a venda exigiu reorganização societária, avaliações financeiras, definição de preços mínimos, separação de ativos e elaboração de contratos. O Sistema Telebrás foi dividido em 12 holdings: três de telefonia fixa regional, uma de longa distância e oito de telefonia celular.
Na telefonia fixa, a Telesp Participações ficou com o Estado de São Paulo; a Tele Centro Sul reuniu operadoras das regiões Sul e Centro-Oeste e de parte do Norte; e a Tele Norte Leste concentrou empresas do Nordeste, do Rio de Janeiro, de Minas Gerais, do Espírito Santo e de parte da Região Norte.
A Embratel permaneceu como empresa nacional de longa distância. As operações celulares, por sua vez, foram separadas em oito companhias regionais, permitindo que investidores adquirissem os negócios móveis independentemente das redes fixas.
O governo colocou à venda o bloco de ações que lhe assegurava o controle das empresas, e não a totalidade de seu capital. Como muitas das companhias já possuíam ações negociadas, os compradores assumiram o comando societário por meio das participações controladoras da União.
Os leilões foram realizados sucessivamente. A disputa começou pelas empresas de telefonia fixa e longa distância e avançou para as companhias celulares. O desenho reduzia o risco de que um mesmo grupo adquirisse ativos incompatíveis com as regras de concentração estabelecidas para cada região.
Os 12 lotes do leilão da Telebrás
| Empresa | Área principal | Preço mínimo | Lance vencedor | Ágio | Grupo vencedor |
|---|---|---|---|---|---|
| Telesp Participações | Telefonia fixa em São Paulo | R$ 3,520 bilhões | R$ 5,783 bilhões | 64,28% | Telefónica, Portugal Telecom, Iberdrola e Banco Bilbao Vizcaya |
| Tele Centro Sul | Telefonia fixa nas regiões Sul e Centro-Oeste e parte do Norte | R$ 1,950 bilhão | R$ 2,070 bilhões | 6,15% | Telecom Italia |
| Tele Norte Leste | Telefonia fixa no Rio de Janeiro, Minas Gerais, Espírito Santo, Nordeste e parte do Norte | R$ 3,400 bilhões | R$ 3,434 bilhões | 1% | Consórcio liderado por Andrade Gutierrez, Inepar, fundos de pensão e investidores nacionais |
| Embratel | Longa distância nacional e internacional | R$ 1,800 bilhão | R$ 2,650 bilhões | 47,22% | MCI |
| Telesp Celular | Telefonia móvel em São Paulo | R$ 1,100 bilhão | R$ 3,588 bilhões | 226,18% | Portugal Telecom |
| Telemig Celular | Telefonia móvel em Minas Gerais | R$ 230 milhões | R$ 756 milhões | 228,70% | Telesystem, fundos de pensão e Opportunity |
| Tele Sudeste Celular | Telefonia móvel no Rio de Janeiro e Espírito Santo | R$ 570 milhões | R$ 1,360 bilhão | 138,60% | Telefónica, Iberdrola, Itochu e NTT |
| Tele Celular Sul | Telefonia móvel no Sul | R$ 230 milhões | R$ 700 milhões | 204,84% | Telecom Italia, Bradesco e Globo |
| Tele Centro-Oeste Celular | Telefonia móvel no Centro-Oeste e parte do Norte | R$ 230 milhões | R$ 440 milhões | 91,30% | Grupo Splice |
| Tele Nordeste Celular | Telefonia móvel no Nordeste | R$ 225 milhões | R$ 660 milhões | 193,83% | Telecom Italia, Bradesco e Globo |
| Tele Norte Celular | Telefonia móvel em parte da Região Norte | R$ 90 milhões | R$ 188 milhões | 108,88% | Fundos de pensão, Opportunity e Telesystem |
| Tele Leste Celular | Telefonia móvel na Bahia e em Sergipe | R$ 125 milhões | R$ 428,8 milhões | 242,40% | Telefónica e Iberdrola |
Os valores dos lances somaram R$ 22,057 bilhões. O valor mínimo agregado estava próximo de R$ 13,47 bilhões, o que resultou no ágio médio de 63,76%.
Os maiores ágios ocorreram justamente nas empresas celulares. A Tele Leste Celular foi vendida por valor 242,4% superior ao mínimo; a Telemig Celular, por 228,7%; e a Telesp Celular, por 226,18%.
A intensidade das ofertas mostrava onde os investidores esperavam encontrar o maior crescimento. As redes fixas possuíam ativos consolidados e receitas relativamente previsíveis, mas exigiam investimentos elevados e estavam sujeitas a obrigações de universalização. A telefonia móvel, ainda pequena, oferecia potencial de expansão muito superior.
O mercado antecipava que o futuro das comunicações não estaria no telefone instalado na parede, mas em aparelhos pessoais capazes de acompanhar o usuário.
Por que o celular atual deve tanto ao leilão
A relação entre o leilão e o celular de hoje não é apenas simbólica. A privatização alterou os incentivos econômicos que determinavam a velocidade de implantação das redes.
Sob o antigo sistema, a expansão precisava competir com outras prioridades do orçamento público. Depois da venda, os controladores tinham interesse direto em ampliar rapidamente o número de clientes, porque cada novo assinante gerava receita recorrente e aumentava o valor do negócio.
As operadoras passaram a investir em torres, centrais digitais, sistemas de faturamento, lojas, publicidade e subsídios a aparelhos. A competição obrigou as empresas a disputar cobertura, preço e canais de distribuição.
O plano pré-pago foi decisivo. Ele permitiu que pessoas sem conta bancária, comprovante de renda ou capacidade de assumir mensalidades controlassem o próprio gasto. A recarga transformou o telefone móvel em produto acessível a trabalhadores informais, jovens e famílias de renda mais baixa.
A separação das empresas celulares também facilitou a entrada de capital especializado. Um investidor interessado no crescimento da telefonia móvel não precisava adquirir, junto com ela, uma extensa rede fixa submetida a obrigações regulatórias distintas.
Ao mesmo tempo, a venda ocorreu durante a transição mundial das redes analógicas para as tecnologias digitais. Equipamentos tornaram-se mais eficientes, a capacidade das redes aumentou e o custo médio por usuário caiu.
O leilão, portanto, funcionou como acelerador de uma transformação tecnológica que ocorria internacionalmente. Sem o avanço mundial dos equipamentos e dos padrões digitais, a mudança de controle não teria produzido sozinha a massificação. Sem a reorganização regulatória e financeira brasileira, porém, a adoção provavelmente teria ocorrido de forma mais lenta e sujeita às limitações fiscais do Estado.
A conclusão mais defensável é que a privatização não criou a telefonia móvel, mas criou as condições institucionais e econômicas para que ela deixasse de ser um serviço de elite e alcançasse dezenas de milhões de brasileiros em poucos anos.
De 7,5 milhões para 35 milhões de celulares
Em 1998, o Brasil possuía aproximadamente 7,5 milhões de acessos celulares. Em 2002, apenas quatro anos depois, o número estava próximo de 35 milhões.
No mesmo período, os terminais fixos instalados passaram de cerca de 20 milhões para quase 50 milhões. A expansão permitiu ao país superar antecipadamente parte das metas de universalização estabelecidas para as concessionárias.
A telefonia fixa viveu inicialmente uma forte expansão porque as empresas precisavam cumprir obrigações contratuais. Milhões de linhas foram instaladas, inclusive em localidades onde a demanda havia permanecido reprimida durante anos.
O problema foi que a expansão coincidiu com a rápida substituição do telefone fixo pelo celular. Muitas famílias que aguardavam uma linha passaram diretamente para a comunicação móvel. Com o tempo, parte da infraestrutura fixa construída durante o primeiro ciclo perdeu utilização e valor econômico.
A quantidade de linhas fixas em serviço atingiria seu ponto máximo anos depois e começaria a cair com a disseminação dos smartphones, dos aplicativos de mensagens e das chamadas realizadas pela internet.
O celular seguiu o caminho oposto. Passou de instrumento de voz para terminal de dados. Incorporou câmera, mensagens, localização, acesso bancário, entretenimento, comércio e serviços públicos.
A expansão da telefonia móvel foi a infraestrutura silenciosa sobre a qual se desenvolveram atividades que não existiam em 1998. Bancos digitais, aplicativos de transporte, entregas sob demanda, comércio eletrônico móvel, redes sociais e pagamentos instantâneos dependem de redes cuja construção ganhou escala após a privatização.
Não significa que cada inovação posterior tenha sido causada pelo leilão. Significa que a disponibilidade massiva de conectividade móvel criou a base sobre a qual essas empresas e serviços puderam crescer.
O investimento privado contou com dinheiro público
A transferência do controle das operadoras não significou a retirada do Estado do financiamento do setor. O BNDES criou programas específicos para apoiar investimentos em telecomunicações e fortalecer fornecedores instalados no país.
Em 1998, o banco lançou o Programa de Apoio a Investimentos em Telecomunicações e o Programa de Apoio à Produção de Equipamentos de Telecomunicações. As linhas financiavam operadoras e fabricantes em um momento no qual os projetos exigiam capital elevado e o mercado privado brasileiro de longo prazo era limitado.
Esse mecanismo reduziu o custo financeiro da expansão. As operadoras assumiam o risco empresarial e respondiam pelo pagamento dos empréstimos, mas utilizavam recursos provenientes de uma instituição pública de desenvolvimento.
A privatização foi privada no controle e na exploração comercial, mas parcialmente pública em sua estrutura de capital. Essa característica não era uma anomalia exclusiva do setor. Grandes projetos de infraestrutura brasileiros frequentemente dependiam do BNDES porque os bancos comerciais evitavam empréstimos longos em reais.
O desenho também mostra por que o valor arrecadado no leilão não pode ser tratado como único indicador do resultado. O governo recebeu R$ 22,057 bilhões pela venda dos controles, mas continuou financiando a ampliação das redes, regulando tarifas e assumindo responsabilidades de universalização.
A pergunta econômica mais relevante não é apenas quanto o Estado arrecadou, mas como foram distribuídos, ao longo do tempo, os riscos, os investimentos, as receitas e as obrigações.
Universalização avançou mais que a concorrência
Estudos posteriores do próprio BNDES identificaram dois resultados diferentes. A universalização avançou rapidamente, impulsionada pelas metas contratuais e pela expansão móvel. A concorrência, porém, não alcançou a mesma intensidade em todos os segmentos.
As chamadas operadoras-espelho deveriam competir com as antigas concessionárias de telefonia fixa. A Vésper passou a disputar mercados nas regiões da Tele Norte Leste e da Telesp, enquanto a Global Village Telecom, a GVT, recebeu autorização para atuar na região da Tele Centro Sul. A Intelig concorreu com a Embratel na longa distância.
Essas empresas encontraram dificuldades para reproduzir redes construídas durante décadas. Instalar cabos, centrais e conexões até cada residência exigia enorme volume de capital. As concessionárias herdaram a infraestrutura existente, a base de clientes e o conhecimento operacional.
Nos primeiros anos, as concorrentes concentraram seus esforços em clientes corporativos, bairros de maior renda e serviços com margens mais elevadas. Em diversas regiões, as antigas empresas do Sistema Telebrás permaneceram com mais de 95% das linhas fixas.
A telefonia móvel apresentou competição mais intensa porque as operadoras partiam de bases menores e utilizavam uma tecnologia que não dependia da instalação de um cabo até cada imóvel. Ainda assim, fusões e aquisições posteriores reduziram o número de grandes grupos nacionais.
A experiência demonstrou que privatização e concorrência são fenômenos diferentes. Transferir uma empresa ao capital privado não cria automaticamente um mercado competitivo. A concorrência depende de acesso a infraestrutura, disponibilidade de frequências, capacidade financeira, regras de interconexão e possibilidade de entrada de novos participantes.
A concentração mudou de forma
O setor passou por sucessivas reorganizações. Marcas desapareceram, grupos estrangeiros venderam participações e empresas regionais foram integradas a operações nacionais.
A Telefónica consolidou a Vivo e a operação fixa de São Paulo. A Telecom Italia transformou seus ativos na TIM. A América Móvil reuniu marcas e redes sob o controle da Claro. A Oi surgiu da integração da antiga Tele Norte Leste com outras operações, acumulou dívidas e acabou submetida a uma longa recuperação judicial.
A venda dos ativos móveis da Oi para Claro, TIM e Telefônica Brasil reduziu de quatro para três o número de grandes operadoras móveis nacionais. O Conselho Administrativo de Defesa Econômica aprovou a operação com restrições e medidas destinadas a reduzir os efeitos da concentração.
Em 2026, o Brasil possuía 276,4 milhões de acessos móveis, dos quais 66,1 milhões utilizavam 5G. A banda larga fixa somava 55,4 milhões de acessos, sendo 44,7 milhões por fibra óptica.
Em escala nacional, os índices de concentração acompanhados pela Anatel permaneciam abaixo dos limites estratégicos definidos pela agência. A observação municipal, porém, revelava uma realidade diferente.
Os três maiores prestadores concentravam entre 90% e 100% dos acessos móveis em 5.452 municípios, quase 98% das cidades brasileiras. Na banda larga fixa, essa faixa de concentração estava presente em 3.482 municípios.
A diferença ocorre porque a existência de três empresas nacionais não garante três redes com a mesma qualidade em cada cidade. Em municípios pequenos, áreas rurais e regiões de menor renda, uma única empresa pode possuir cobertura efetivamente utilizável.
A privatização substituiu um monopólio estatal nacional por mercados privados que variam entre concorrência, oligopólio e domínio local, conforme o serviço e a região.
Os pequenos provedores produziram a concorrência que não veio das empresas-espelho
A maior mudança concorrencial na banda larga fixa surgiu de um movimento pouco previsto no desenho de 1998. Milhares de provedores regionais começaram a construir redes de fibra óptica em cidades médias, municípios pequenos e bairros periféricos.
Essas empresas operavam com estruturas menores, conheciam os mercados locais e podiam expandir a rede quarteirão por quarteirão. Ao contrário da telefonia móvel, não precisavam adquirir frequências nacionais nem instalar cobertura em grandes áreas antes de iniciar a operação.
Os provedores regionais passaram a responder por mais da metade dos acessos de banda larga fixa. Em muitas cidades, foram eles que substituíram conexões lentas por redes de fibra e pressionaram as grandes operadoras a elevar velocidades e reduzir preços.
Esse resultado mostra como a tecnologia pode alterar a estrutura competitiva. A rede fixa de cobre favorecia empresas com infraestrutura histórica. A fibra, embora também exija capital, permitiu a entrada gradual de participantes locais.
O movimento agora enfrenta uma nova fase de consolidação. Fundos e grandes grupos compram provedores regionais para ganhar escala. A integração pode aumentar a capacidade de investimento, mas também corre o risco de reduzir a diversidade empresarial que impulsionou a competição.
O acesso cresceu, mas a última parcela custa mais
Em 2025, a internet estava presente em aproximadamente 95% dos domicílios brasileiros, alcançando 76 milhões de residências. A conectividade tornou-se próxima da universalização estatística, mas a parcela remanescente é justamente a mais difícil de atender.
Nas cidades densamente povoadas, uma torre ou um cabo de fibra pode atender milhares de clientes em uma área pequena. Em comunidades rurais, florestais ou remotas, a mesma infraestrutura precisa percorrer longas distâncias para alcançar poucos consumidores.
A receita potencial é menor e os custos de manutenção são maiores. Em determinadas localidades, não existe uma operação comercial sustentável sem subsídio, compartilhamento de rede ou contratação pública.
Essa é a contradição central do modelo. A iniciativa privada demonstrou enorme capacidade de ampliar os serviços onde havia demanda e retorno. A universalização completa, entretanto, continuou dependente de instrumentos estatais.
O Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações, o Fust, foi criado em 2000 e passou a receber, entre outras receitas, contribuição equivalente a 1% da receita operacional bruta das empresas.
O objetivo era financiar obrigações cujo custo não pudesse ser recuperado pela exploração eficiente do serviço. Durante anos, porém, as regras do fundo permaneceram concentradas na telefonia fixa em regime público, enquanto a sociedade migrava para internet e comunicações móveis.
A legislação aprovada em 2020 ampliou as possibilidades de uso do Fust em banda larga, escolas, unidades de saúde, áreas rurais e projetos de redução das desigualdades regionais. A mudança corrigiu parte da defasagem entre o fundo e a evolução tecnológica.
O atraso também evidencia que arrecadar recursos para universalização é diferente de aplicá-los com eficiência. Sem projetos bem estruturados, coordenação entre governos e fiscalização, fundos setoriais podem acumular receitas sem produzir redes na velocidade necessária.
O impacto sobre os trabalhadores
A modernização das telecomunicações alterou profundamente o mercado de trabalho. A digitalização reduziu tarefas manuais, centrais passaram a ser automatizadas e atividades de instalação, manutenção e atendimento foram terceirizadas.
Estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada constatou que o número de empregados formais nas empresas privatizadas de serviços de telecomunicações em 2002 correspondia a 62,2% do nível registrado em 1998. A remuneração média também diminuiu, embora permanecesse acima da média da economia brasileira.
A redução não pode ser atribuída exclusivamente à privatização. A substituição de redes analógicas por digitais diminuiria a necessidade de trabalhadores mesmo sob controle estatal. A terceirização e a automação também faziam parte de uma transformação internacional.
A mudança de propriedade, porém, acelerou a busca por produtividade, redução de custos e retorno ao acionista. As novas empresas eliminaram estruturas administrativas, venderam imóveis, integraram operações e transferiram serviços para prestadoras.
Os empregos diretos, estáveis e relativamente bem remunerados diminuíram. Em contrapartida, a expansão das redes criou vagas em call centers, lojas, distribuidores, empresas de instalação, fornecedores de tecnologia e, posteriormente, provedores de internet e negócios digitais.
O balanço trabalhista é misto. O setor passou a empregar trabalhadores em uma cadeia mais ampla, mas também mais fragmentada, com diferenças significativas de salários, benefícios e estabilidade.
O vazio deixado na política industrial
A Telebrás exercia poder de compra suficiente para orientar a indústria. Ao encomendar equipamentos desenvolvidos pelo CPqD, ajudava fabricantes brasileiros a alcançar escala e dominar tecnologias.
Depois da privatização, as decisões de compra passaram a obedecer às estratégias globais das novas controladoras. Grupos internacionais utilizavam fornecedores com os quais já mantinham relações em outros mercados.
Os contratos incluíram mecanismos de preferência por tecnologia nacional, mas não estabeleceram percentuais rígidos de aquisição. Estudos do BNDES apontaram que essas cláusulas tiveram alcance limitado.
Empresas brasileiras como Batik e Zetax perderam força ou foram adquiridas por grupos estrangeiros. A Lucent comprou ativos tecnológicos nacionais, enquanto fabricantes globais ampliaram presença no mercado brasileiro.
O país ganhou redes mais modernas, mas não capturou na mesma proporção a produção de componentes e equipamentos. A importação de sistemas, peças e tecnologias aumentou, pressionando a balança comercial do setor.
O CPqD continuou existindo como fundação privada e preservou capacidade de pesquisa, mas deixou de contar com a mesma coordenação industrial proporcionada pela holding estatal.
Essa consequência tornou-se mais relevante com o 5G, os satélites, a computação em nuvem e a segurança cibernética. Em uma economia digital, depender de equipamentos e plataformas estrangeiras não é apenas uma questão comercial. Envolve proteção de dados, segurança das redes e capacidade de resposta a disputas geopolíticas.
O leilão também foi uma batalha política
A privatização dividiu o país. O governo Fernando Henrique Cardoso argumentava que o Estado não possuía recursos para realizar os investimentos necessários e que a competição privada ampliaria o acesso e melhoraria a eficiência.
Sindicatos, partidos de oposição e movimentos sociais sustentavam que o patrimônio havia sido subavaliado, que os compradores utilizariam financiamento público e que o país perderia controle sobre infraestrutura estratégica.
Protestos ocorreram no Rio de Janeiro no dia do leilão. O evento foi cercado por forte esquema de segurança e disputas judiciais. Liminares chegaram a ameaçar a realização da venda, mas foram derrubadas.
Meses depois, a divulgação de gravações clandestinas de conversas envolvendo dirigentes públicos e integrantes do processo de privatização alimentou acusações de favorecimento na formação do consórcio que adquiriu a Tele Norte Leste.
O episódio provocou pedidos de investigação e de criação de comissão parlamentar de inquérito. Representantes do governo contestaram a integridade das gravações e negaram interferência ilegal. O caso permaneceu como uma das maiores controvérsias políticas do programa de privatizações da década de 1990.
A validade jurídica da desestatização foi posteriormente mantida pelo Supremo Tribunal Federal ao rejeitar ação que questionava dispositivos centrais do processo. O Tribunal de Contas da União também acompanhou diferentes etapas da avaliação e da venda.
O debate sobre o preço permanece sujeito a interpretações. O ágio elevado indica que os investidores estavam dispostos a pagar mais que os valores mínimos, especialmente pelas empresas celulares. Isso não encerra a discussão sobre o valor de longo prazo das concessões, das frequências e da infraestrutura.
Avaliar a privatização apenas pelo preço do leilão é insuficiente. O valor econômico dependia de investimentos futuros, dívidas, metas de expansão, riscos regulatórios, mudanças tecnológicas e capacidade de gerar receitas ao longo de décadas.
A crise da Oi expôs o risco do capital privado
A trajetória da Oi demonstrou que uma grande base de clientes e ativos de infraestrutura não garante sustentabilidade financeira.
Formada a partir da Tele Norte Leste, a companhia cresceu por meio de aquisições, incorporou outras operações e procurou se transformar em uma empresa nacional. O aumento da escala veio acompanhado de endividamento elevado, complexidade societária e necessidade permanente de investimentos.
A crise levou a Oi a um dos maiores processos de recuperação judicial da história brasileira. Partes de seus ativos foram vendidas, e a operação móvel foi dividida entre concorrentes.
Para o consumidor, os serviços precisavam continuar funcionando mesmo com a deterioração financeira do acionista. A Anatel, o Judiciário, credores e outras operadoras tiveram de coordenar uma transição destinada a impedir a interrupção das redes.
O episódio reforçou uma característica essencial das telecomunicações: a empresa pode ser privada, mas a continuidade do serviço possui interesse público. Quando uma grande operadora entra em colapso, o Estado não pode simplesmente permitir que milhões de usuários fiquem desconectados.
A privatização transferiu o risco empresarial aos acionistas, mas não eliminou o risco sistêmico suportado pela sociedade.
O fim das concessões encerrou o desenho original de 1998
As concessões de telefonia fixa foram concebidas para um mundo no qual o telefone instalado em casa era o principal meio de comunicação. Com a migração para celulares e internet, o valor econômico dessas redes diminuiu.
Entre 2024 e 2025, as principais concessionárias adaptaram seus contratos para o regime de autorização. Em troca da mudança, assumiram compromissos de investimento e continuidade.
O processo marcou o encerramento de uma etapa iniciada no leilão. A telefonia fixa deixou de ser tratada como eixo central da universalização, enquanto a conectividade de dados assumiu essa função.
A transição, contudo, exige proteção para localidades que ainda dependem das redes antigas. Em parte do país, o telefone fixo permanece relevante para serviços públicos, emergências e comunidades sem cobertura móvel adequada.
A substituição regulatória precisa ocorrer no mesmo ritmo da implantação das alternativas. Caso contrário, a modernização pode reduzir custos empresariais sem garantir que todos os usuários recebam uma solução equivalente.
A Telebras voltou porque o mercado não alcança todos
A antiga holding não desapareceu completamente depois do leilão. A empresa remanescente perdeu suas principais subsidiárias e permaneceu durante anos com funções limitadas.
Em 2010, o governo reativou a Telebras no âmbito do Programa Nacional de Banda Larga. A companhia recebeu a missão de implantar redes de apoio a políticas públicas, oferecer infraestrutura no atacado e atender regiões nas quais a oferta privada fosse insuficiente.
A nova Telebras não reproduz o modelo anterior a 1998. Ela não controla operadoras estaduais nem possui exclusividade sobre a telefonia. Atua como empresa de infraestrutura, conectividade governamental e comunicações estratégicas.
Ao final de 2025, a companhia informava uma rede principal de 30.115 quilômetros. Desse total, 2.434 quilômetros eram diretamente próprios; 17.624 quilômetros utilizavam infraestrutura compartilhada com empresas do sistema elétrico; 2.230 quilômetros estavam ligados à Petrobras; 1.235 quilômetros correspondiam a cabos subfluviais; e 6.594 quilômetros resultavam de parcerias.
A estatal mantinha 14.979 pontos de conectividade associados a políticas públicas. Desse total, 12.655 estavam em escolas, 1.141 em unidades de saúde e 140 em estruturas de segurança, fronteiras e defesa.
A Telebras atendia diretamente 499 municípios e alcançava outros 1.420 por meio de parceiros. Também operava o Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações Estratégicas, utilizado para comunicações governamentais e cobertura de áreas remotas.
A existência dessas operações revela o limite econômico da universalização privada. Em localidades nas quais a receita não remunera a infraestrutura, o Estado reaparece como investidor, contratante ou operador.
A Telebras de hoje é, nesse sentido, uma consequência do próprio modelo inaugurado em 1998. O mercado expandiu rapidamente as redes rentáveis. A estatal remanescente passou a ocupar lacunas sociais, territoriais e estratégicas.
Quem ganhou com a privatização
Os consumidores urbanos foram os principais beneficiários da expansão. O acesso deixou de depender de longas filas e altos desembolsos iniciais. A oferta de planos aumentou, o pré-pago reduziu barreiras e a concorrência estimulou a melhoria das redes.
As grandes operadoras capturaram uma oportunidade extraordinária de crescimento. Elas receberam bases de clientes, frequências, licenças e infraestrutura em um mercado com enorme demanda reprimida.
Fornecedores internacionais venderam equipamentos para uma das maiores expansões de telecomunicações do mundo. Bancos, consultorias, escritórios de advocacia e investidores também participaram da reorganização.
O governo arrecadou R$ 22,057 bilhões no leilão, reduziu a necessidade de realizar diretamente parte dos investimentos e passou a receber tributos, taxas regulatórias e contribuições setoriais de um mercado em crescimento.
Empresas de outros setores foram beneficiadas pela melhoria das comunicações. Bancos, varejistas, indústrias, transportadoras e prestadores de serviços reduziram custos e alcançaram consumidores antes isolados.
Anos depois, a conectividade móvel permitiria o nascimento de negócios inteiramente novos. O valor econômico criado pelas redes superou amplamente a receita obtida com chamadas telefônicas.
Quem absorveu os custos
Os trabalhadores das antigas empresas enfrentaram demissões, terceirizações e redução da estabilidade. A reorganização empresarial eliminou postos diretos e transferiu atividades para prestadoras.
Fabricantes brasileiros perderam parte da capacidade de orientar as compras das operadoras. O país tornou-se mais dependente de fornecedores globais e importações de tecnologia.
Consumidores de áreas rurais e de baixa renda receberam os benefícios mais lentamente. Onde a densidade populacional não justificava o investimento, a cobertura dependia de metas obrigatórias, subsídios ou infraestrutura pública.
O governo deixou a operação direta, mas continuou assumindo custos de regulação, fiscalização, financiamento, universalização e segurança das redes.
Os pequenos acionistas também enfrentaram períodos de grande volatilidade. O desempenho das empresas variou, e algumas estruturas societárias criadas após o leilão passaram por reorganizações, incorporações e crises.
A sociedade ganhou acesso, mas não eliminou a necessidade de pagar pela universalização. O custo passou a aparecer em contribuições setoriais, crédito público, obrigações regulatórias e investimentos orçamentários.
O contrafactual que não pode ser provado
Uma análise histórica responsável precisa reconhecer que não existe maneira de observar como o setor teria evoluído caso a Telebrás não tivesse sido privatizada.
A telefonia móvel cresceu no mundo inteiro durante as décadas de 1990 e 2000. Equipamentos ficaram mais baratos, padrões digitais se difundiram e novos serviços aumentaram a demanda.
É provável que o Brasil também tivesse ampliado suas redes sob controle estatal. A própria Telebrás já investia valores recordes e expandia a telefonia celular antes da venda.
A questão é a velocidade e a escala que poderiam ser sustentadas em um ambiente de restrições fiscais, tarifas politicamente controladas e competição por recursos com saúde, educação, segurança e pagamento da dívida pública.
Os dados indicam que a privatização acelerou fortemente o ingresso de capital e o crescimento dos acessos. Não demonstram que somente a propriedade privada seria capaz de produzir expansão.
Países adotaram modelos diferentes, combinando estatais, empresas privadas, participação pública e regulação. O desempenho dependeu não apenas da propriedade, mas da qualidade das instituições, da política industrial, da capacidade de investimento e do grau de competição.
A experiência brasileira deve ser interpretada como uma escolha institucional específica, e não como uma lei econômica universal.
O legado do leilão do século
O maior legado da privatização da Telebrás não foi o valor arrecadado no dia do leilão. Foi a criação de uma nova arquitetura para as comunicações brasileiras.
A operação separou regulação e prestação de serviços, fragmentou empresas, atraiu capital internacional e transformou a telefonia móvel em centro do setor.
A expansão permitiu que o celular deixasse de ser artigo de luxo. Entre 1998 e 2002, o número de acessos móveis quase quintuplicou. Nas décadas seguintes, o aparelho se tornou a principal porta de entrada dos brasileiros para a internet.
O smartphone atual é produto de uma cadeia internacional de inovações. Sua presença em praticamente todas as dimensões da vida brasileira, porém, depende das redes, dos investimentos e dos modelos de negócio que ganharam escala após 1998.
O leilão também deixou contradições. A concorrência não impediu a concentração; a modernização não preservou os empregos; a abertura não consolidou uma indústria nacional de equipamentos; e a privatização não retirou o Estado do setor.
O poder público continua presente no financiamento, na regulação, nos fundos de universalização, nas comunicações militares, na conectividade de escolas e na infraestrutura de regiões sem retorno comercial.
A história não confirma nem a narrativa de que a privatização resolveu sozinha todos os problemas, nem a interpretação de que o processo produziu apenas perda patrimonial.
O leilão do século encerrou a escassez como característica dominante da telefonia brasileira, acelerou uma das maiores expansões de acesso do mundo e preparou o terreno para a economia móvel. Ao mesmo tempo, substituiu um monopólio estatal por um mercado concentrado, dependente de regulação forte e de ação pública para alcançar seus limites sociais e territoriais.
Vinte e oito anos depois, a principal lição é que infraestrutura estratégica não pertence inteiramente ao Estado nem ao mercado. Ela resulta da forma como capital, tecnologia, regulação e interesse público são combinados.
A privatização da Telebrás colocou o celular no bolso de milhões de brasileiros. Mas foi a permanência de investimentos públicos, metas obrigatórias, fundos setoriais e instituições reguladoras que impediu que a conectividade se tornasse apenas um privilégio dos lugares e consumidores mais rentáveis.
Cronologia da construção do Brasil conectado
1962 — Código Brasileiro de Telecomunicações
A legislação estabelece as bases da política nacional para o setor.
1972 — Criação da Telebrás
A União recebe autorização para formar uma holding destinada a integrar e coordenar as telecomunicações.
1976 — Fundação do CPqD
O centro de pesquisa passa a desenvolver tecnologias e transferi-las para a indústria brasileira.
1990 — Primeiro serviço móvel comercial
O Rio de Janeiro recebe a primeira rede celular comercial do país.
1991 — Telefonia móvel chega a Brasília
A tecnologia começa a avançar para outras capitais.
1995 — Abertura constitucional
A Emenda Constitucional nº 8 elimina a exclusividade das empresas estatais.
1996 — Lei Mínima das Telecomunicações
O governo regulamenta a abertura de serviços como telefonia celular e comunicações por satélite.
1997 — Lei Geral de Telecomunicações
A legislação cria a Anatel e estabelece a nova estrutura regulatória.
29 de julho de 1998 — Leilão do Sistema Telebrás
Doze holdings são vendidas por R$ 22,057 bilhões.
2000 — Criação do Fust
O fundo passa a arrecadar recursos para financiar a universalização.
2002 — Celulares chegam a aproximadamente 35 milhões
O número havia sido de cerca de 7,5 milhões em 1998.
2010 — Reativação da Telebras
A estatal retorna como operadora de infraestrutura e apoio a políticas públicas.
2020 — Ampliação do Fust
A legislação permite o financiamento de banda larga e projetos de conectividade.
2024 e 2025 — Migração das concessões fixas
As antigas concessões são adaptadas para autorizações, encerrando parte do modelo criado em 1998.
2026 — Brasil supera 276 milhões de acessos móveis
O país também alcança 66,1 milhões de linhas 5G e 55,4 milhões de conexões fixas.
O leilão do século em números
- Data: 29 de julho de 1998
- Local: Bolsa de Valores do Rio de Janeiro
- Número de holdings vendidas: 12
- Telefonia fixa regional: três empresas
- Longa distância: uma empresa
- Telefonia celular: oito empresas
- Valor mínimo total: aproximadamente R$ 13,47 bilhões
- Arrecadação: R$ 22,057 bilhões
- Ágio médio: 63,76%
- Maior ágio: 242,40%, na Tele Leste Celular
- Celulares em 1998: aproximadamente 7,5 milhões
- Celulares em 2002: aproximadamente 35 milhões
- Terminais fixos em 1998: cerca de 20 milhões
- Terminais fixos em 2002: quase 50 milhões
- Acessos móveis em 2026: 276,4 milhões
- Acessos 5G em 2026: 66,1 milhões
- Banda larga fixa em 2026: 55,4 milhões
- Conexões fixas por fibra: 44,7 milhões
- Domicílios com internet em 2025: aproximadamente 95%
- Rede principal da Telebras em 2025: 30.115 quilômetros
- Pontos públicos conectados pela Telebras: 14.979
- Escolas atendidas: 12.655
Fontes primárias e documentais consultadas
- Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social — documentação do Programa Nacional de Desestatização e registros do leilão das telecomunicações.
- Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social — estudos setoriais sobre telecomunicações, investimentos e indústria de equipamentos.
- Presidência da República — Lei nº 5.792, de 11 de julho de 1972.
- Congresso Nacional — Emenda Constitucional nº 8, de 15 de agosto de 1995.
- Presidência da República — Lei nº 9.295, de 19 de julho de 1996.
- Presidência da República — Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.
- Presidência da República — Decreto nº 2.546, de 14 de abril de 1998.
- Relatórios anuais do Sistema Telebrás referentes às décadas de 1980 e 1990.
- Agência Nacional de Telecomunicações — séries históricas, relatórios de competição e dados de acessos.
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística — Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua.
- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada — estudos sobre privatização, emprego e remuneração.
- Conselho Administrativo de Defesa Econômica — decisões relacionadas à concentração no mercado de telefonia móvel.
- Telebras — Relatório Integrado de Gestão de 2025.
- Legislação e relatórios do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações.
