A Câmara dos Deputados registrou 1.341 indicações de emendas de comissão no Orçamento de 2025, no valor de R$ 1,26 bilhão, sem identificar individualmente os parlamentares responsáveis pela escolha dos beneficiários, segundo estudo divulgado nesta segunda-feira, 13 de julho, pela Transparência Brasil. Os recursos foram atribuídos genericamente às lideranças de sete partidos, mecanismo que, na avaliação da organização, dificulta o controle sobre a origem das indicações e entra em conflito com as exigências de transparência estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
O levantamento analisou 16.646 indicações de emendas de comissão apresentadas pelo Congresso Nacional, que alcançaram R$ 11,7 bilhões em 2025. Desse total, R$ 7,9 bilhões partiram de comissões da Câmara e R$ 3,8 bilhões de colegiados do Senado.
A diferença entre as duas Casas está na identificação dos solicitantes. Nos documentos examinados, todas as 4.415 indicações do Senado estavam associadas nominalmente a um senador. Na Câmara, 1.341 das 12.231 indicações apareceram vinculadas apenas à liderança partidária, sem a indicação do deputado que teria definido o destinatário final.
O valor corresponde a 16% de todas as emendas de comissão direcionadas pela Câmara naquele exercício. A Transparência Brasil denominou esses registros de “emendas de liderança” e sustentou que o modelo reproduz uma característica central do antigo orçamento secreto: a existência de um agente formal que aparece nos documentos no lugar dos parlamentares que participaram efetivamente da distribuição dos recursos.
A expressão não constitui uma classificação oficial do Orçamento da União. Trata-se de uma categoria criada pela organização para descrever indicações de emendas de comissão registradas em nome das lideranças partidárias, mas distribuídas entre beneficiários de diferentes estados e regiões.
PP concentrou R$ 427,7 milhões em indicações atribuídas à liderança
Sete bancadas da Câmara utilizaram o modelo identificado no estudo: Progressistas (PP), União Brasil, Partido Liberal (PL), Republicanos, Avante, Solidariedade e Podemos.
O maior volume foi atribuído à liderança do PP, com 464 indicações que totalizaram R$ 427,75 milhões. Mais da metade desse valor, R$ 216,45 milhões, teve como destino beneficiários do Piauí. Outros R$ 100,8 milhões foram direcionados ao Rio de Janeiro, enquanto o restante foi distribuído entre Alagoas, Tocantins, Maranhão, Minas Gerais, São Paulo, Distrito Federal, Ceará, Santa Catarina e Rio Grande do Norte.
O União Brasil apareceu em seguida, com 303 indicações e R$ 288,74 milhões. A distribuição alcançou 15 estados, mas concentrou R$ 134,9 milhões no Maranhão e R$ 57,65 milhões no Rio de Janeiro.
A liderança do PL respondeu por R$ 254,34 milhões em 234 indicações. São Paulo recebeu R$ 101,43 milhões; Minas Gerais, R$ 56,33 milhões; e o Ceará, R$ 44,2 milhões. Também houve destinações para Rio de Janeiro, Pará, Paraná, Goiás, Paraíba, Mato Grosso do Sul, Tocantins e Rio Grande do Norte.
No Republicanos, foram encontradas 260 indicações, no valor de R$ 218,45 milhões. A Paraíba concentrou R$ 95,09 milhões e Minas Gerais, R$ 37,17 milhões. Pernambuco e Rio de Janeiro receberam, respectivamente, R$ 25,9 milhões e R$ 23 milhões.
Avante, Solidariedade e Podemos responderam, juntos, por aproximadamente R$ 71 milhões. O Avante registrou R$ 29,99 milhões; o Solidariedade, R$ 22 milhões; e o Podemos, R$ 18,98 milhões.
Os valores somam R$ 1.260.266.633. O estudo não afirma que a simples indicação por uma liderança seja proibida. A legislação permite que líderes encaminhem propostas, ouvidas as respectivas bancadas. A controvérsia está na ausência de uma identificação clara dos parlamentares que apresentaram cada solicitação ou de documentação pública suficiente para comprovar que a distribuição resultou de uma deliberação coletiva.
Distribuição entre estados sugere participação de vários deputados
O padrão geográfico das emendas de comissão foi um dos elementos usados pela Transparência Brasil para questionar a atribuição genérica às lideranças.
Seis dos sete líderes partidários também fizeram indicações registradas em seus próprios nomes, separadamente dos recursos vinculados à liderança. Essas indicações nominais somaram R$ 143,2 milhões e foram integralmente destinadas aos estados pelos quais os deputados foram eleitos.
As emendas atribuídas às lideranças, em contraste, foram pulverizadas por diversas unidades da Federação. Para a organização, essa diferença indica que os valores não representavam exclusivamente uma cota pessoal do líder, mas reuniam pedidos de vários integrantes da bancada.
A conclusão é uma inferência baseada na distribuição territorial e documental das indicações. O estudo não identificou nominalmente os supostos autores ocultos nem afirmou que a pulverização, isoladamente, comprova irregularidade penal.
O Rio de Janeiro foi o estado que mais recebeu recursos classificados como emendas de liderança. Cinco dos sete partidos direcionaram R$ 224,5 milhões a 26 beneficiários fluminenses, por meio de 53 indicações.
O Piauí ficou em segundo lugar, com R$ 216,5 milhões, todos provenientes de registros atribuídos à liderança do PP. Nesse caso, a distribuição alcançou 175 beneficiários, dos quais 61% receberam menos de R$ 1 milhão.
O desenho reforça uma das principais questões levantadas pela fiscalização das emendas de comissão: a necessidade de distinguir o autor formal da emenda, o parlamentar solicitante, a liderança responsável pelo encaminhamento, a comissão que aprovou a destinação e o ente público que recebeu o benefício.
Saúde reuniu R$ 818 milhões e 808 indicações
A Comissão de Saúde concentrou a maior parcela das emendas de comissão sem autoria individualizada. Foram 808 indicações que somaram R$ 818,03 milhões, equivalentes a quase 65% do montante analisado.
Na sequência apareceram a Comissão de Turismo, com R$ 162,87 milhões; a Comissão do Esporte, com R$ 133,76 milhões; a Comissão de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, com R$ 102,49 milhões; e a Comissão de Desenvolvimento Urbano, com R$ 43,12 milhões.
A concentração na saúde está relacionada à regra que reserva ao setor parte relevante das emendas de comissão. O estudo, contudo, chamou atenção para a fragmentação do dinheiro entre centenas de fundos municipais e para a repetição de valores padronizados.
No Piauí, o PP destinou exatamente R$ 300 mil a fundos de saúde de 27 municípios, apesar das diferenças populacionais entre as cidades. Em Minas Gerais, indicações atribuídas ao Avante, ao PL e ao Republicanos também foram divididas em lotes recorrentes de R$ 100 mil, R$ 200 mil, R$ 250 mil, R$ 300 mil ou R$ 500 mil.
A repetição de valores não comprova uso irregular das verbas. Ela evidencia, porém, uma distribuição local e pulverizada que pode se afastar da finalidade estrutural prevista para as emendas de comissão.
A Lei Complementar 210, aprovada em novembro de 2024, estabelece que essas emendas sejam destinadas a ações de interesse nacional ou regional, compatíveis com as atribuições regimentais dos colegiados. Na prática, a divisão entre centenas de municípios aproxima parte das RP8 do modelo de atendimento a demandas locais tradicionalmente associado às emendas individuais.
Atas de bancadas deveriam revelar a origem das indicações
O rito das emendas de comissão passa por diferentes fases. Após a aprovação do Orçamento, as lideranças partidárias recebem propostas de indicação, ouvem suas bancadas e encaminham as sugestões aos colegiados responsáveis. As comissões deliberam sobre os pedidos e seus presidentes enviam aos órgãos federais as planilhas com os beneficiários.
A regulamentação aprovada pelo Congresso em 2025 exige que as decisões sejam documentadas em atas. Os registros devem identificar os solicitantes, a destinação dos recursos e a deliberação que autorizou as indicações.
As atas também precisam permanecer disponíveis no site oficial do Congresso, em local claramente identificado e de fácil acesso. A exigência busca permitir que órgãos de fiscalização e cidadãos reconstruam a cadeia decisória das emendas de comissão.
A Transparência Brasil informou que não localizou as atas das reuniões das bancadas partidárias referentes às indicações de 2025 e 2026. Os documentos encontrados na página da Comissão Mista de Orçamento correspondiam às deliberações das comissões permanentes, mas não detalhavam as reuniões internas dos partidos.
Segundo o relatório, a organização apresentou pedidos com base na Lei de Acesso à Informação para obter a localização ou o conteúdo desses documentos. A Câmara respondeu inicialmente que havia seguido o rito da Resolução 1 de 2006 do Congresso e direcionou a entidade às atas e planilhas das comissões.
A organização recorreu à Secretaria-Geral da Mesa. Até 1º de julho, data de conclusão do estudo, não havia recebido resposta definitiva ao recurso, de acordo com o documento.
Sem as atas das bancadas, não foi possível confirmar se as indicações atribuídas às lideranças foram aprovadas coletivamente nem verificar se os parlamentares que apresentaram originalmente cada pedido estavam identificados em alguma etapa anterior.
Regras de 2026 exigem nome dos parlamentares solicitantes
A regulamentação federal vigente em 2026 estabelece expressamente que a execução de emendas de comissão depende da aprovação ou convalidação da destinação dos recursos em ata, com a identificação dos parlamentares solicitantes.
Nas operações de execução direta, em que o próprio órgão federal compra o equipamento, contrata a obra ou presta o serviço, a identificação deve ser registrada no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal, o Siafi.
Nas transferências executadas por estados, municípios ou entidades, o nome do solicitante deve constar em campo específico no Transferegov. As atas, por sua vez, precisam ser inseridas no sistema e publicadas no Portal da Transparência.
Essas obrigações derivam das decisões do STF na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 854, processo no qual a Corte declarou inconstitucional o orçamento secreto em dezembro de 2022.
O julgamento atingiu as emendas do relator-geral, conhecidas como RP9, que eram formalmente atribuídas ao relator do Orçamento, embora atendessem a pedidos de diferentes parlamentares. O Supremo considerou incompatível com a Constituição a ocultação dos solicitantes e dos beneficiários das despesas públicas.
As emendas de comissão, classificadas como RP8, não foram extintas. Elas passaram, contudo, a ser submetidas a regras mais rigorosas de publicidade, rastreabilidade e identificação dos responsáveis pela destinação.
A Câmara já sustentou perante o STF que qualquer parlamentar, inclusive um líder partidário, pode ser identificado como solicitante. A possibilidade não resolve, entretanto, o problema apontado no relatório quando o nome do líder é utilizado para representar pedidos de outros deputados sem que a autoria individual ou a decisão colegiada esteja publicamente documentada.
Falta de identificador impede acompanhar cada pedido até o pagamento
Além da autoria, o estudo encontrou uma dificuldade operacional: as indicações de emendas de comissão não recebem um identificador único que permaneça associado à despesa durante todo o ciclo orçamentário.
As planilhas do Congresso possuem números sequenciais para os pedidos, mas esses códigos não são reproduzidos no Siafi nem no Transferegov. Quando o governo empenha, liquida ou paga a despesa, a conexão com a indicação original pode ser perdida.
O problema é mais visível na execução direta. Quando um órgão federal compra máquinas, equipamentos ou serviços para entregá-los posteriormente a municípios, o Portal da Transparência pode registrar como favorecida a empresa contratada, e não o ente que receberá o bem.
A Transparência Brasil afirma não ter conseguido conectar, nas bases examinadas, os beneficiários finais de R$ 821 milhões em emendas de comissão empenhadas em 2025. A maior parte estava relacionada ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, com R$ 560,4 milhões, e ao Ministério da Agricultura e Pecuária, com R$ 155 milhões.
A Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba, a Codevasf, respondeu por R$ 342,4 milhões em empenhos dessa modalidade. Embora a estatal mantenha informações sobre contratações e doações, a associação de cada entrega a uma indicação parlamentar específica exige cruzamentos manuais de processos, licitações e documentos.
Outra dificuldade ocorre quando o Executivo reúne pedidos de vários parlamentares em um único empenho. O levantamento identificou 5.932 empenhos de emendas de comissão, equivalentes a 33% do total, com mais de um congressista associado.
Nessas situações, o valor executado aparece vinculado a todos os solicitantes, sem demonstrar quanto correspondeu a cada indicação. Em 23 registros, 77 parlamentares foram relacionados ao mesmo empenho.
Novas indicações de 2026 mantêm disputa sob vigilância do STF
O modelo identificado em 2025 continuou a aparecer nos documentos de 2026. Dados parciais coletados até 29 de maio mostravam R$ 373,8 milhões em emendas de comissão atribuídas a lideranças partidárias, sem a individualização dos parlamentares que teriam escolhido os beneficiários.
Seis das sete bancadas citadas no exercício anterior voltaram a utilizar o registro. A exceção foi o Solidariedade. O PT, que não aparecia no grupo de 2025, passou a ter R$ 107,5 milhões associados à sua liderança. O Republicanos concentrou R$ 126,5 milhões, aproximadamente um terço do total parcial.
O levantamento ressalva que os números de 2026 ainda estavam incompletos, porque o processo de indicação permanecia em andamento e não havia uma planilha consolidada disponível. A análise foi feita a partir de documentos separados das comissões.
A Transparência Brasil recomendou a interrupção dos pagamentos classificados como emendas de liderança até a identificação dos parlamentares responsáveis. Também defendeu a suspensão das demais emendas de comissão enquanto não for criado um código capaz de ligar cada indicação à execução orçamentária.
A recomendação da organização não tem efeito automático sobre os pagamentos e não equivale a uma decisão judicial. Qualquer bloqueio dependeria de ato dos órgãos responsáveis, do Tribunal de Contas da União ou do STF.
O caso adiciona uma nova frente ao acompanhamento da ADPF 854. Depois de extinguir o orçamento secreto, o Supremo passou a monitorar se as estruturas que o substituíram permitem identificar quem solicita o recurso, quem autoriza a destinação, qual beneficiário recebe o dinheiro e qual resultado é entregue à população.
Nas emendas de comissão examinadas pelo relatório, essa cadeia ainda apresenta lacunas. O ponto central deixa de ser apenas a publicação do valor pago e passa a ser a capacidade de reconstruir, sem consultas manuais a diferentes sistemas, todo o caminho percorrido pelo dinheiro público.
Base documental da apuração: relatório integral da Transparência Brasil e dados consolidados da Comissão Mista de Orçamento; Lei Complementar 210/2024; Resolução 1/2006-CN, com as alterações promovidas em 2025; portarias federais de execução das emendas de 2025 e 2026; decisões e documentos oficiais do STF relacionados à ADPF 854.
